【摘要】 我國建筑領(lǐng)域的工程款拖欠問題是一個老大難問題，已經(jīng)嚴重影響了建筑業(yè)的發(fā)展，引起了整個社會的廣泛關(guān)注。這篇文章從建筑市場環(huán)境、企業(yè)的法律意識等方面分析了拖欠工程款的原因，并著重對現(xiàn)存的問題做了探討，提出了相應(yīng)的對策。
近年來，我國建筑行業(yè)發(fā)展的越來越快，其所創(chuàng)造的財富和利潤也是相當(dāng)?shù)目捎^，但是拖欠工程款的現(xiàn)象卻始終沒能得到有效控制，已經(jīng)嚴重地影響了建筑業(yè)的發(fā)展，同時也給社會帶來了種種不穩(wěn)定因素。據(jù)２００４年８月建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)，全國累計拖欠工程款３６６０多億元，其中截止２００３年末，全國共有１２．４萬個竣工項目，拖欠總金額１７５６億元。由此我們可以看出，拖欠工程款的實際數(shù)額是相當(dāng)驚人的，已經(jīng)嚴重阻礙了建筑業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的正常運轉(zhuǎn)，成了我們建立和諧社會中的不和諧因素。
一、拖欠工程款的原因
１．工程原因
在一個工程項目建設(shè)中，從政府審批到建設(shè)單位發(fā)包，從勘察、設(shè)計、施工單位承包到建設(shè)單位驗收，構(gòu)成一條前后銜接的鏈條，其中任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生意外，都可能造成工程款拖欠。
（１）政府審批
政府有關(guān)部門對建設(shè)項目的審批，不僅包括建設(shè)項目的各種技術(shù)經(jīng)濟指標的評估，而且包括項目的投資能力的審核，如果對項目投資能力審查不嚴，就會造成投資不到位，造成拖欠工程款的源頭。在拖欠工程款的案例中，有８５％以上源于資金先天不足或概算批準后追加項目投資而形成的拖欠。
（２）建設(shè)單位
有的建設(shè)單位在資金不足、融資渠道還未落實的情況下，便盲目上馬。有的建設(shè)單位甚至先上馬，后籌資。還有的建設(shè)單位在項目審批后，隨意增加預(yù)算，擴大工程規(guī)模和建設(shè)標準。有的建設(shè)單位甚至存在“欠款出效益”的錯誤思想，不守信用，利用勘察、設(shè)計、施工單位同業(yè)競爭激烈、僧多粥少、饑不擇食的心理，搞帶資承包，墊資施工，故意拖欠工程款，甚至故意結(jié)算后不及時償還欠款。
（３）施工單位
勘察、設(shè)計、施工企業(yè)競爭激烈，有的單位饑不擇食，只要能拿下項目，什么條件都答應(yīng)；有的甚至主動帶資承包、墊資施工。大多數(shù)單位自我保護意識不強，缺乏信用風(fēng)險意識，在簽訂和執(zhí)行合同中不善于應(yīng)用法律手段維護自己的合法權(quán)益，少數(shù)單位執(zhí)行合同不力，工程質(zhì)量不合格或延誤工期，為建設(shè)單位找到了拖欠的理由。
２．市場原因
（１）建筑市場的供過于求
隨著我國經(jīng)濟建設(shè)步伐的加快，越來越多的企業(yè)和從業(yè)人員涌入到建筑市場中來，加上農(nóng)村施工隊伍的迅速發(fā)展，使本來就供過于求的建筑市場競爭更加激烈，惡性競爭的現(xiàn)象也是屢屢發(fā)生。業(yè)主與施工企業(yè)間已經(jīng)失去了本應(yīng)有的平等地位，一些業(yè)主往往在合同中附加一些不平等條款。施工企業(yè)自是有苦說不出，就是東挪西借墊資承包也要做下去，因為沒有工程就沒有盈利，企業(yè)也就無法生存下去。所以施工企業(yè)就會冒著極大的風(fēng)險尋求企業(yè)的生存之路，這就為以后的拖欠工程款埋下了隱患。
（２）政府投資建設(shè)過于盲目，不切實際
現(xiàn)在拖欠的１７５６億元工程款當(dāng)中，政府項目拖欠占了３６．７％。政府拖欠的最主要的項目一個是市政工程，拖欠款大概是２６５億元；第二個是教育工程，這方面拖欠總額是１５５億元；第三個是交通工程，拖欠總額是１２２億元。可見政府項目拖欠工程款現(xiàn)象已經(jīng)十分嚴重，成了我國工程拖欠款的重要組成部分。
（３）建筑企業(yè)法制觀念薄弱，合同簽訂與管理存在問題一些建筑企業(yè)雖然知道拖欠款可以靠法律來解決，但在實際遇到問題時并不愿意訴諸于法律，一是怕引起糾紛影響與業(yè)主的關(guān)系及在其他業(yè)主心中的企業(yè)形象，二是打官司需要牽扯到大量的人力和財力，耗費時間比較長，且即使勝訴也不一定能夠順利的執(zhí)行。而相關(guān)法律的不健全及其適應(yīng)性不強也給一些業(yè)主制造了鉆空子的機會，給通過法律途徑解決糾紛制造了困難。同時企業(yè)中負責(zé)簽約的人員大多不具備相關(guān)的法律知識，對合同缺乏周密細致的考慮，僅僅以爭得工程為目的，為以后合同的實施埋下了隱患，也給最終通過法律途徑解決糾紛制造了困難。在合同管理的過程中，一些企業(yè)并沒有指派專人負責(zé)，以至于沒有及時的發(fā)現(xiàn)業(yè)主的違約行為，也沒有詳細的記錄，也就失去了索取工程款時有力的書面證據(jù)。
（４）信用體系不健全，誠信意識薄弱
信用是社會運行的基礎(chǔ)，也是企業(yè)發(fā)展的最基本的要求，在建設(shè)領(lǐng)域里誠信經(jīng)營更是顯得無比重要。但由于我國的市場經(jīng)濟發(fā)育不完善，信用經(jīng)濟發(fā)展較晚，以信用關(guān)系為紐帶的工程擔(dān)保制度還未形成，建筑企業(yè)缺乏基本的信用意識和信用道德觀念。加上國家的信用體系還很不完善，相關(guān)的法律法規(guī)和失信懲罰機制不健全，導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)營行為得不到有效的監(jiān)督和控制，市場交易秩序混亂，“拖欠有理，拖欠有利”的風(fēng)氣在建設(shè)領(lǐng)域盛行，少數(shù)企業(yè)甚至將拖欠工程款作為一種經(jīng)營的手段，丟失誠信，棄合同于不顧，在拖欠之路上越走越遠。
二、解決拖欠工程款問題的對策
１．行政措施
（１）資金審查
政府有關(guān)部門應(yīng)對建設(shè)單位上報的項目進行嚴格審查，尤其是投資能力的審查，嚴格執(zhí)行先落實資金，后上項目的原則，嚴格審查上報項目的資金落實情況。資金不落實不審批，對抽逃資金的要追究法律責(zé)任，審批后增加概算擴大工程規(guī)模的責(zé)令補充資金或停止擴大規(guī)模。因主管部門審查不詳，導(dǎo)致不良后果的，也要追究主管部門和主辦人員的行政責(zé)任。
（２）項目審批
據(jù)報道，１９９８年在國家財政部門審核的２３３２０個投資項目，審核投資資金額為７５９億元，核減不合理支出８８億元，審減率為１１％。因此政府有關(guān)部門對建設(shè)單位擬建項目的可行性研究報告，一定要嚴格遵守審批、審核程序，并委托在關(guān)咨詢公司進行評估、審計，然后按行政程序?qū)徟卮箜椖窟€可聘請國內(nèi)外專家咨詢。從而，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)及其他問題。
（３）市場整頓
整頓和規(guī)范建筑市場經(jīng)濟秩序是建筑業(yè)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大事。各級計劃、和建設(shè)部門都要認真執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定，依法查處招標投標活動中的違法違規(guī)行為，嚴格依法行政，并把清欠工程款當(dāng)作一項任務(wù)來抓。
２．經(jīng)濟措施
（１）工程擔(dān)保
所謂工程擔(dān)保，是指為了保障工程的順利施工，由建設(shè)單位與承包單位以及承擔(dān)擔(dān)保的第三方簽訂合同，以保護各自的合法權(quán)益的方式。工程擔(dān)保主要有投標擔(dān)保、改造擔(dān)保、付款擔(dān)保及分包擔(dān)保。 付款擔(dān)保是指建設(shè)單位和承擔(dān)擔(dān)保的第三方與承包單位簽訂擔(dān)保合同，保證建設(shè)單位按時支付工程款的一種擔(dān)保方式。承包單位有權(quán)要求住所合同向第三方提供承保建設(shè)單位未支付的款項，以保障自己債權(quán)的實現(xiàn)。這樣，既能督促建設(shè)單位按時足額的支付工程款，又能保障承包單位的利益。
（２）結(jié)算中心
所謂工程結(jié)算中心，是指由政府或銀行出面組織的工程結(jié)算交易系統(tǒng)，作為中介機構(gòu)直接辦理發(fā)包方與承包方的工程款的結(jié)算和撥付。建設(shè)單位先將建設(shè)項目的資金分項存入結(jié)算中心，由結(jié)算中心根據(jù)建設(shè)單位、監(jiān)理單位的驗收計價等合法手續(xù)直接將工程款撥付給施工單位，這樣既可以直接辦理工程款撥付，還可以監(jiān)控項目資金落實情況，減少拖欠。
（３）信用風(fēng)險管理
２０００年，美國管理協(xié)會的專家們在分析我國企業(yè)管理狀況時指出：中國企業(yè)在管理上普遍存在兩個半缺陷；一是工程造價管理，大多數(shù)企業(yè)不懂得如何正確計算工程造價；一個是信用風(fēng)險管理，目前還幾乎是一個空白。剩下的半個是人力資源管理，大多數(shù)企業(yè)實行的是人事管理，離人力資源管理還有一定的距離。
這一分析是否科學(xué)還待研究，但缺少信用風(fēng)險管理卻是不爭的事實。勘察、設(shè)計、施工單位怎樣加強信用風(fēng)險管理呢？①加強客戶資金管理，投標前對建設(shè)單位進行嚴格的資產(chǎn)調(diào)查和信用評估，制定相應(yīng)的避險策略；②有條件的企業(yè)還可以建立客戶信息數(shù)據(jù)庫，把分散的客戶信息加以收集、整頓；③充分利用銀行企業(yè)信用評估機構(gòu)的各種數(shù)據(jù)，掌握客戶的資信情況；④制定相應(yīng)的避險對策，以便一旦發(fā)生拖欠，及時處理。
（４）招標投標管理
《招標投標法》實施后，有力地推動了招投標事業(yè)的發(fā)展，各類公共工程和國家重點建設(shè)項目已普遍推行招標投標制度，勘察、設(shè)計、監(jiān)理招標開始起步。但是，招標人搞假招標和規(guī)避招標，投標人采用不正當(dāng)競爭手段部標的現(xiàn)象依然存在。因此，應(yīng)進一步加大政府監(jiān)督的力度，建立招標投標監(jiān)督機制，積極推行項目總承包和 ＢＯＴ 模式。
近年來，我國建筑行業(yè)發(fā)展的越來越快，其所創(chuàng)造的財富和利潤也是相當(dāng)?shù)目捎^，但是拖欠工程款的現(xiàn)象卻始終沒能得到有效控制，已經(jīng)嚴重地影響了建筑業(yè)的發(fā)展，同時也給社會帶來了種種不穩(wěn)定因素。據(jù)２００４年８月建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)，全國累計拖欠工程款３６６０多億元，其中截止２００３年末，全國共有１２．４萬個竣工項目，拖欠總金額１７５６億元。由此我們可以看出，拖欠工程款的實際數(shù)額是相當(dāng)驚人的，已經(jīng)嚴重阻礙了建筑業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的正常運轉(zhuǎn)，成了我們建立和諧社會中的不和諧因素。
一、拖欠工程款的原因
１．工程原因
在一個工程項目建設(shè)中，從政府審批到建設(shè)單位發(fā)包，從勘察、設(shè)計、施工單位承包到建設(shè)單位驗收，構(gòu)成一條前后銜接的鏈條，其中任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生意外，都可能造成工程款拖欠。
（１）政府審批
政府有關(guān)部門對建設(shè)項目的審批，不僅包括建設(shè)項目的各種技術(shù)經(jīng)濟指標的評估，而且包括項目的投資能力的審核，如果對項目投資能力審查不嚴，就會造成投資不到位，造成拖欠工程款的源頭。在拖欠工程款的案例中，有８５％以上源于資金先天不足或概算批準后追加項目投資而形成的拖欠。
（２）建設(shè)單位
有的建設(shè)單位在資金不足、融資渠道還未落實的情況下，便盲目上馬。有的建設(shè)單位甚至先上馬，后籌資。還有的建設(shè)單位在項目審批后，隨意增加預(yù)算，擴大工程規(guī)模和建設(shè)標準。有的建設(shè)單位甚至存在“欠款出效益”的錯誤思想，不守信用，利用勘察、設(shè)計、施工單位同業(yè)競爭激烈、僧多粥少、饑不擇食的心理，搞帶資承包，墊資施工，故意拖欠工程款，甚至故意結(jié)算后不及時償還欠款。
（３）施工單位
勘察、設(shè)計、施工企業(yè)競爭激烈，有的單位饑不擇食，只要能拿下項目，什么條件都答應(yīng)；有的甚至主動帶資承包、墊資施工。大多數(shù)單位自我保護意識不強，缺乏信用風(fēng)險意識，在簽訂和執(zhí)行合同中不善于應(yīng)用法律手段維護自己的合法權(quán)益，少數(shù)單位執(zhí)行合同不力，工程質(zhì)量不合格或延誤工期，為建設(shè)單位找到了拖欠的理由。
２．市場原因
（１）建筑市場的供過于求
隨著我國經(jīng)濟建設(shè)步伐的加快，越來越多的企業(yè)和從業(yè)人員涌入到建筑市場中來，加上農(nóng)村施工隊伍的迅速發(fā)展，使本來就供過于求的建筑市場競爭更加激烈，惡性競爭的現(xiàn)象也是屢屢發(fā)生。業(yè)主與施工企業(yè)間已經(jīng)失去了本應(yīng)有的平等地位，一些業(yè)主往往在合同中附加一些不平等條款。施工企業(yè)自是有苦說不出，就是東挪西借墊資承包也要做下去，因為沒有工程就沒有盈利，企業(yè)也就無法生存下去。所以施工企業(yè)就會冒著極大的風(fēng)險尋求企業(yè)的生存之路，這就為以后的拖欠工程款埋下了隱患。
（２）政府投資建設(shè)過于盲目，不切實際
現(xiàn)在拖欠的１７５６億元工程款當(dāng)中，政府項目拖欠占了３６．７％。政府拖欠的最主要的項目一個是市政工程，拖欠款大概是２６５億元；第二個是教育工程，這方面拖欠總額是１５５億元；第三個是交通工程，拖欠總額是１２２億元。可見政府項目拖欠工程款現(xiàn)象已經(jīng)十分嚴重，成了我國工程拖欠款的重要組成部分。
（３）建筑企業(yè)法制觀念薄弱，合同簽訂與管理存在問題一些建筑企業(yè)雖然知道拖欠款可以靠法律來解決，但在實際遇到問題時并不愿意訴諸于法律，一是怕引起糾紛影響與業(yè)主的關(guān)系及在其他業(yè)主心中的企業(yè)形象，二是打官司需要牽扯到大量的人力和財力，耗費時間比較長，且即使勝訴也不一定能夠順利的執(zhí)行。而相關(guān)法律的不健全及其適應(yīng)性不強也給一些業(yè)主制造了鉆空子的機會，給通過法律途徑解決糾紛制造了困難。同時企業(yè)中負責(zé)簽約的人員大多不具備相關(guān)的法律知識，對合同缺乏周密細致的考慮，僅僅以爭得工程為目的，為以后合同的實施埋下了隱患，也給最終通過法律途徑解決糾紛制造了困難。在合同管理的過程中，一些企業(yè)并沒有指派專人負責(zé)，以至于沒有及時的發(fā)現(xiàn)業(yè)主的違約行為，也沒有詳細的記錄，也就失去了索取工程款時有力的書面證據(jù)。
（４）信用體系不健全，誠信意識薄弱
信用是社會運行的基礎(chǔ)，也是企業(yè)發(fā)展的最基本的要求，在建設(shè)領(lǐng)域里誠信經(jīng)營更是顯得無比重要。但由于我國的市場經(jīng)濟發(fā)育不完善，信用經(jīng)濟發(fā)展較晚，以信用關(guān)系為紐帶的工程擔(dān)保制度還未形成，建筑企業(yè)缺乏基本的信用意識和信用道德觀念。加上國家的信用體系還很不完善，相關(guān)的法律法規(guī)和失信懲罰機制不健全，導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)營行為得不到有效的監(jiān)督和控制，市場交易秩序混亂，“拖欠有理，拖欠有利”的風(fēng)氣在建設(shè)領(lǐng)域盛行，少數(shù)企業(yè)甚至將拖欠工程款作為一種經(jīng)營的手段，丟失誠信，棄合同于不顧，在拖欠之路上越走越遠。
二、解決拖欠工程款問題的對策
１．行政措施
（１）資金審查
政府有關(guān)部門應(yīng)對建設(shè)單位上報的項目進行嚴格審查，尤其是投資能力的審查，嚴格執(zhí)行先落實資金，后上項目的原則，嚴格審查上報項目的資金落實情況。資金不落實不審批，對抽逃資金的要追究法律責(zé)任，審批后增加概算擴大工程規(guī)模的責(zé)令補充資金或停止擴大規(guī)模。因主管部門審查不詳，導(dǎo)致不良后果的，也要追究主管部門和主辦人員的行政責(zé)任。
（２）項目審批
據(jù)報道，１９９８年在國家財政部門審核的２３３２０個投資項目，審核投資資金額為７５９億元，核減不合理支出８８億元，審減率為１１％。因此政府有關(guān)部門對建設(shè)單位擬建項目的可行性研究報告，一定要嚴格遵守審批、審核程序，并委托在關(guān)咨詢公司進行評估、審計，然后按行政程序?qū)徟卮箜椖窟€可聘請國內(nèi)外專家咨詢。從而，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)及其他問題。
（３）市場整頓
整頓和規(guī)范建筑市場經(jīng)濟秩序是建筑業(yè)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大事。各級計劃、和建設(shè)部門都要認真執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定，依法查處招標投標活動中的違法違規(guī)行為，嚴格依法行政，并把清欠工程款當(dāng)作一項任務(wù)來抓。
２．經(jīng)濟措施
（１）工程擔(dān)保
所謂工程擔(dān)保，是指為了保障工程的順利施工，由建設(shè)單位與承包單位以及承擔(dān)擔(dān)保的第三方簽訂合同，以保護各自的合法權(quán)益的方式。工程擔(dān)保主要有投標擔(dān)保、改造擔(dān)保、付款擔(dān)保及分包擔(dān)保。 付款擔(dān)保是指建設(shè)單位和承擔(dān)擔(dān)保的第三方與承包單位簽訂擔(dān)保合同，保證建設(shè)單位按時支付工程款的一種擔(dān)保方式。承包單位有權(quán)要求住所合同向第三方提供承保建設(shè)單位未支付的款項，以保障自己債權(quán)的實現(xiàn)。這樣，既能督促建設(shè)單位按時足額的支付工程款，又能保障承包單位的利益。
（２）結(jié)算中心
所謂工程結(jié)算中心，是指由政府或銀行出面組織的工程結(jié)算交易系統(tǒng)，作為中介機構(gòu)直接辦理發(fā)包方與承包方的工程款的結(jié)算和撥付。建設(shè)單位先將建設(shè)項目的資金分項存入結(jié)算中心，由結(jié)算中心根據(jù)建設(shè)單位、監(jiān)理單位的驗收計價等合法手續(xù)直接將工程款撥付給施工單位，這樣既可以直接辦理工程款撥付，還可以監(jiān)控項目資金落實情況，減少拖欠。
（３）信用風(fēng)險管理
２０００年，美國管理協(xié)會的專家們在分析我國企業(yè)管理狀況時指出：中國企業(yè)在管理上普遍存在兩個半缺陷；一是工程造價管理，大多數(shù)企業(yè)不懂得如何正確計算工程造價；一個是信用風(fēng)險管理，目前還幾乎是一個空白。剩下的半個是人力資源管理，大多數(shù)企業(yè)實行的是人事管理，離人力資源管理還有一定的距離。
這一分析是否科學(xué)還待研究，但缺少信用風(fēng)險管理卻是不爭的事實。勘察、設(shè)計、施工單位怎樣加強信用風(fēng)險管理呢？①加強客戶資金管理，投標前對建設(shè)單位進行嚴格的資產(chǎn)調(diào)查和信用評估，制定相應(yīng)的避險策略；②有條件的企業(yè)還可以建立客戶信息數(shù)據(jù)庫，把分散的客戶信息加以收集、整頓；③充分利用銀行企業(yè)信用評估機構(gòu)的各種數(shù)據(jù)，掌握客戶的資信情況；④制定相應(yīng)的避險對策，以便一旦發(fā)生拖欠，及時處理。
（４）招標投標管理
《招標投標法》實施后，有力地推動了招投標事業(yè)的發(fā)展，各類公共工程和國家重點建設(shè)項目已普遍推行招標投標制度，勘察、設(shè)計、監(jiān)理招標開始起步。但是，招標人搞假招標和規(guī)避招標，投標人采用不正當(dāng)競爭手段部標的現(xiàn)象依然存在。因此，應(yīng)進一步加大政府監(jiān)督的力度，建立招標投標監(jiān)督機制，積極推行項目總承包和 ＢＯＴ 模式。
