今年8月24日凌晨兩點，謝某駕駛摩托車進入湖北省漢施公路拓寬路面，當行至該段“斷頭路”處，謝某未及時發現橫放在拓寬路面終點的水泥墩（無反光標識），連人帶車撞上，當場死亡。9月27日，謝某的親屬將該工程項目的建設單位，武漢某建設開發有限公司（簡稱開發公司），與漢施公路的養護管理單位，武漢某公路養護管理所（簡稱管理所）訴至武漢市新洲區人民法院，請求判二被告共同賠償人身損害費共計44.35萬元。

　　公路部門的抗辯

　　漢施公路是連接湖北省武漢市和鄂東地區的出口道路，也是武漢市新洲區連接武漢市城區的一條重要道路。

　　2006年，漢施公路途經陽邏開發區，立項對該路段進行路面拓寬。路面拓寬工程工期從2007年4月開始，至2009年10月結束。開工前，該工程項目的建設單位——開發公司管理所簽訂協議，明確了相關責任。2009年，工程基本完工，但是由于拆遷等因素，部分拓寬路面存在“斷頭路”現象，安全隱患較多。

　　庭審中，管理所提出四點答辯意見進行抗辯。

　　一是起訴管理所適用民事訴訟程序是錯誤的。根據2011年7月1日起實施的《公路安全保護條例》第三條第三款和第五條的規定，公路管理機構行使的是公路行政管理職能。管理所作為漢施公路的公路管理機構，是行政法規授權的行政主體，行使的是對漢施公路的行政管理職能。對行政主體履行職責過程中是否存在過錯提起的訴訟，應當適用行政訴訟程序。

　　二是管理所對事故的發生沒有任何過錯，且和事故的發生沒有任何因果關系，不應承擔任何責任。理由是事故現場位于開發公司負責建設的拓寬路面上，并非發生在管理所管理的公路上。該拓寬路面由開發公司建設、養護和管理，系陽邏開發區市政基礎設施建設工程，屬于城市道路，管理所無權行使對該城市道路的行政管理權和這一構筑物的維護養護權。因此，管理所對發生在沒有所有權、管理權和養護權的道路上的事故，沒有任何過錯，且該事故與管理所是沒有任何因果關系的。同時，管理所已經盡到善良管理義務。管理所在接到武漢市新洲區交警部門相關隱患整改的函件后，及時向上級主管部門進行了請示，并根據上級主管部門的批示意見，及時向事故發生路段的建設業主去函，提醒其進行安全隱患防范，并及時對武漢市新洲區交警部門回函說明情況，告知其道路加寬出現的安全隱患應由開發公司負責解決，建議其督促建設業主完善安全設施，進行安全隱患整改。

　　三是原告起訴管理所的依據，即武漢市新洲區交警部門出具的《道路交通事故證明書》，沒有任何事實依據且程序錯誤，依法應不予采信。首先，交警部門認定事故所在拓寬路面是由管理所與開發公司共同修建，該認定沒有任何事實依據。該拓寬路面系開發公司獨立修建，管理所與開發公司作為各自路產的相鄰關系人，對如何處理好相鄰關系進行協議約定，并非協議后共同修建。其次，根據2008年8月17日公安部令104號發布的《道路交通事故處理程序規定》第五十條規定，道路交通事故成因無法查清的，公安機關交通管理部門應當出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發生的時間、地點、當事人情況及調查得到的事實，分別送達當事人。顯然，只有當道路交通事故成因無法查清的，才能制作《道路交通事故證明》，在事故成因已查清的情形下，應當制作《道路交通事故認定書》。本案中的《道路交通事故證明》實際上已經對當事人責任進行了明確，就是一份《道路交通事故認定書》，而武漢市新洲區交警部門在查清事故成因情況下，將《道路交通事故認定書》名稱改為《道路交通事故證明》，實際上故意變相剝奪當事人在公安交通管理部門制作《道路交通事故認定書》前對公安機關調取的證據的知情權及陳述、申辯權，同時也剝奪了當事人的復核申請權。因此，該大隊進行事故認定程序錯誤，適用法律文書錯誤。最后，武漢市新洲區交警部門混淆了交通事故當事人和民事賠償當事人的概念，錯將法人和其他組織列入交通事故當事人并認定其責任，屬于越權代行了人民法院的審判職能。

　　故其作出的事故證明中，認定管理所是當事單位且對事故的發生存在原因力，是沒有任何事實依據和法律依據的。因此，該事故證明書作為證據應依法不予采信。

　　四是該事故責任應當由開發公司承擔，但鑒于受害人自己也有過錯，應當減輕開發公司的賠償責任。首先，該拓寬路面并未實際完工，對于仍處于施工期間的項目，建設單位及施工單位應當依照《道路交通安全法》第三十二條第二款的規定，做好行車安全隱患的防范，設置必要警示標志和防衛設施，交警部門也應依照《道路交通安全法》第三十二條第三款的規定，加強未中斷交通施工的監督檢查，責令建設單位及施工單位對行車安全隱患進行整改，對建設單位、施工單位及交通安全管理部門未履行法定義務造成他人損害的，依法應由其承擔法律責任。其次，根據管理所與開發公司的協議，在施工路段引發的交通事故所造成的安全責任和經濟賠償一概由開發公司負責。再次，鑒于受害人無證駕駛未登記的機動車且不佩戴安全頭盔的過錯，應當減輕開發公司的賠償責任。

　　隱患誰來整改

　　案件審理過程中，開發公司提交了一份證據，即《陽邏經濟開發區市政基礎設施工程竣工驗收證書》，用來證明事故路段2009年1月就已經通過竣工驗收，工程已經完工。根據協議，事故路段應由管理所負責管理。

　　管理所在質證中認為，開發公司舉的該證據，正好證明了該拓寬路面屬于市政基礎設施工程，結構類型為“城市主干道（市政）”，評定標準也非交通部印發的《公路工程質量檢驗評定標準》，而是建設部印發的《市政工程質量檢驗評定標準》，因此，該拓寬路面并非公路，管理所沒有養護和管理的義務和責任。根據該證據上的記載，該市政道路的建設單位為開發公司，管理所不是該拓寬路面的建設單位。該市政道路的施工單位為兩個具有相應資質的施工企業，對未完工和交付使用的施工路段，施工單位應當依法保障其安全暢通。鑒于該市政道路由陽邏經濟開發區投資建設，其所有權依法歸陽邏經濟開發區所有。管理所與開發公司簽訂的協議書中明確約定“按照國家有關規定，拓寬路段的公路產權屬于乙方（即開發公司）所有”，因此，管理所也不擁有該拓寬路面的所有權。

　　因此，管理所不是該市政道路的建設單位、養護單位和管理單位，也不是該市政道路的產權所有單位及施工單位，管理所對事故路段的安全隱患沒有任何整改責任和義務。

　　根據《道路交通安全法》第三十二條第二款規定，施工作業單位應當在經批準的路段和時間內施工作業，并在距離施工作業地點來車方向安全距離處設置明顯的安全警示標志，采取防護措施；施工作業完畢，應當迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經道路主管部門和公安機關交通管理部門驗收合格，符合通行要求后，方可恢復通行。顯然，施工作業單位在施工沒有完成以前，負有對施工路段的安全隱患整改責任和義務。

　　《侵權責任法》第三十七條也規定，賓館、商場、銀行、車站、娛樂場所等公共場所的管理人或者群眾性活動的組織者，未盡到安全保障義務，造成他人損害的，應當承擔侵權責任。對于道路存在安全隱患的，道路的管理人應當履行其安全保障義務，有責任和義務對道路交通安全隱患進行整改。

　　公安機關交通管理部門是道路交通安全隱患的整改主體。《道路交通安全法》第三十二條第三款規定，對未中斷交通的施工作業道路，公安機關交通管理部門應當加強交通安全監督檢查，維護道路交通秩序。該法第二十九條規定，公安機關交通管理部門發現已經投入使用的道路存在交通事故頻發路段，或者停車場、道路配套設施存在交通安全隱患的，應當及時向當地人民政府報告，并提出防范交通事故、消除隱患的建議，當地人民政府應當及時做出處理決定。因此，在發現道路存在交通安全隱患時，公安交通管理部門應當按照法定程序，對此進行處理。

　　預防風險的三點建議

　　當前，我國城鎮化速度很快，很多公路都逐漸成為城市道路。當原有公路拓寬或改造成城市道路時，道路的管理和養護主體發生了變化，管理道路所適用的法律依據也發生了變化，道路的產權不分，行政等級和技術等級不便劃分，給依法管理也帶來一定難度。一旦發生交通事故，權責也不易辨析。做好類似公路改擴建后的法律風險預防，筆者認為可從以下三點做起。

　　一是做好公路路產登記工作，從法律上明確公路產權。公路是不動產，《中華人民共和國物權法》第十條規定，不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。

　　《公路安全保護條例》作為一部行政法規，對公路這一不動產的登記進行了規定。該法規第十條規定，公路管理機構應當建立健全公路管理檔案，對公路、公路用地和公路附屬設施調查核實，登記造冊。顯然，法律和行政法規已經授權公路管理機構作為公路路產的登記機關，公路管理機構應當對公路路產進行登記造冊，該登記造冊是公路路產權利登記，具有法律效力。

　　二是盡可能做好公路的產權以及養護管理移交工作。同一道路，應當實行統一管理，才能方便管理，才能管得好，才能更好發揮其使用功能，更好提供通行服務。可以將原有公路使用性質變為城市道路，將資產、人員和養護管理整體劃轉移交給城市管理部門實施統一管理；也可以將城市道路的部分產權養護和管理移交給公路管理機構實施統一管理。

　　三是在沒有由公路管理機構對類似道路實施統一管理的前提下，應從民事法律相鄰關系角度出發， 簽訂好協議，明晰各自管理范圍和責任。

　　對行政管理部分，盡可能實行聯動執法， 在法律法規框架下， 相互配合和支持，不能因為部門利益而爭權奪利、相互拆臺。這樣才能盡可能提升道路的養護和管理水平，最大限度發揮道路的使用功能。