哈同公路（哈爾濱至同江）是亞洲開發(fā)銀行貸款項目，總體工程質量是我國目前進行得比較好的幾個項目之一，預計工程造價可低于原概算。實行公開、公平、公正的招標投標制是基本保證，以后的類似新建項目都推廣借鑒了哈同公路的做法。
一、 項目簡介
哈同公路是國家重點建設項目——同江至三亞主干線國道——的組成部分，設計全長572.2公里。目前開工建設的哈爾濱至佳木斯段長324.6公里，項目概算24.5億元人民幣，其中利用亞行貸款1.42億美元（折合人民幣11.79億元），計劃工期4年。
項目于1993年末開始前期運作，1995年5月開工。截至1996年末，路基工程和中小橋涵已全部完成，路面基層和面層分別完成了總量的68%和30%，已完工作量超過總量的70%，有望比原定工期提前一年竣工。1996年9月，交通部全國重點公路項目工程質量檢查組對全線路段進行了歷時5天的嚴格檢查，結論是“哈同公路的總體工程質量是我國目前進行得比較好的幾個項目之一”，預計工程造價可低于原概算。亞行專家評價這個項目有望達到“三A”工程。黑龍江省委、省政府對哈同公路建設給予了充分肯定和高度評價，省委書記岳歧峰在省委黨委擴大會議上明確指出，“九五”期間新建項目，都要推廣哈同公路的做法。
二、 遵循市場經濟競爭原則
遵循市場經濟競爭原則，實行公開、公平、公正的招標投標制，是降低工程造價、提高工程質量的治本之策
據有關部門調查，近幾年黑龍江省新投產的63個大的基建項目，投資利稅率僅為1.34%。一個重要的原因在于“穿新鞋、走老路”、敞開錢袋建設、“大鍋飯”經營，損失浪費很大。不少項目由“釣魚工程”變成“胡子工程”，甚至成了“包袱工程”。為什么哈同公路項目能夠質量高、速度快、效益好地建設成功？通過深入的調查發(fā)現(xiàn)，哈同公司遵循市場經濟的競爭原則，對所有工程和外部服務全部采用公開競爭性招標，實行“優(yōu)勝劣汰”的原則，把對經營者的選擇由關系選擇變?yōu)楦偁庍x擇，打破了地域、行業(yè)、所有制界限，有效控制了工程造價，提高了工程質量。這正是項目成功的重要原因之一。
（1）土建工程招標投標是實行競爭性招標投標制的中心內容
哈同公路土建工程分為12標段，全部采用國際競爭性招標方式確定承包人。招標按亞行《貸款項目采購指南》中規(guī)定的程序進行：準備招標文件（含資格預審文件）、發(fā)布資格預審通告、資格預審、發(fā)售招標文件、組織現(xiàn)場考察、組織標前會議和答疑、接受投標書、開標、評標、簽訂合同。
招標文件的編制工作于1994年3月開始，9月末結束。1994年6月10日和6月15日，亞洲開發(fā)銀行在面向其成員國發(fā)行的《商業(yè)機會》和聯(lián)合國報刊《發(fā)展論壇》上刊登了哈同公路項目招標資格預審通告。哈同公路公司招標代理商——中機國際招標公司相繼在《中國日報》海外版、《人民日報》和《中國交通報》上刊登了該資格預審通告。通告發(fā)布后，引起了國內外各大施工企業(yè)的關注和濃厚興趣，共有來自8個國家的101家單位購買了資格預審文件。截止1994年8月18日（資審截止時間），共收到來自中國、加拿大、韓國、美國、意大利、德國等8個國家73家土建承包商的申請170份。
哈同公司對投標單位的資審文件審查于1994年8月19日開始，分2階段進行：
① 派人對投標單位進行實際考察，驗證投標單位提交材料的真實性。
② 以亞行發(fā)行的《土建工程承包商資格預審指南》中的評分標準為依據，結合哈同公路的特點和實際情況制定評分標準，把對承包人提交的資審文件的評價以分數的形式進行量化。
在評分標準中，采用財務狀況、技術資格、施工經驗三組因子來衡量申請者資格，評委會尤其對施工中的關鍵因素如企業(yè)資產負債情況、可支配的流動資金情況、可用于本項目施工的機械設備情況、技術管理人員情況、以往施工經驗和資信情況等進行了嚴格評審。共有49家投標單位通過了資格預審，評審結果上報亞行后得到了確認。
1994年11月14日~16日，哈同公司組織400余位投標單位代表進行現(xiàn)場考察，并召開標前會議，對承包人提出的問題進行解答。1995年1月25日，哈同公路舉行開標儀式，由于亞行規(guī)定實行無標底招標、最低評估標中標，因此競爭異常激烈。經過44家投標單位的角逐，最終9家承包商獲得了12個標段的土建承包權。其中，黑龍江省交通廳直屬施工隊獲3個標段，占26%；外系統(tǒng)施工隊伍獲9個標段，占74%。中標合同總價（建安工程費部分）比預算建安費降低3.6億，平均中標價格（建安費部分）低于預算建安費31.7%。這個中標結果，為哈同公路確定了資質良好的承包商，為保證工程質量、降低工程造價打下了基礎。但較低的中標價格讓承包人背上了沉重的包袱，也給業(yè)主的管理增加了極大的難度。
（2）各種主要業(yè)務項目全部招標承包
項目的國際招標代理單位即窗口單位，必須是對外經貿部批準的具有對外經營權的外貿公司。在以往單純計劃經濟體制下的代理制具有國家壟斷性質，業(yè)主沒有選擇代理單位的權利，不管服務質量優(yōu)劣，業(yè)主都要按規(guī)定向其支付較高的代理費。1994年2月財政部、中國人民銀行、國家計委共同頒發(fā)了《世界銀行和亞行貸款項目國際代理機構委托指南》，規(guī)范了委托代理程序，使業(yè)主通過招標競爭方式，以合理價格獲得優(yōu)質代理服務成為可能。哈同公司利用這一契機，按照指南的程序和要求，在五家代理公司中成功地選聘了中機國際招標公司和中國交通進出口公司作為哈同項目國際招標采購聯(lián)合代理，代理費比以往的“慣例價格”（按項目成本的0.25%計算）節(jié)省了280萬元人民幣。由于是通過競爭得到的代理機會，也由于合同約定，上述兩公司十分注意服務質量，按時圓滿地完成了哈同公路的土建和設備國際競爭招標代理工作。
在招標文件編制單位的選聘中，哈同公司引入競爭機制，打破以往其他項目由一家咨詢公司獨家壟斷的局面，使編制費用由360萬元降低到40萬元。
監(jiān)理公司的選聘也是通過競爭招標確定的。國內7家監(jiān)理公司對哈同項目監(jiān)理服務進行投標，通過投標報價和綜合評定，3家公司中標，監(jiān)理費用節(jié)省620萬元，而且改變了以往上級指派，不稱職不負責也無可奈何的局面，增加了業(yè)主的主動性。
國際咨詢專家是亞行為保證亞行貸款順利執(zhí)行而要求業(yè)主聘用的。聘用國際咨詢專家的費用是昂貴的。在項目評估時，哈同公司認真核定了項目所需的國際咨詢服務人月數，通過與亞行官員的磋商，使按慣例應聘請的60人月咨詢服務減至27人月。美國、德國、澳大利亞、瑞典和香港的5家咨詢公司投標報價后，美國施偉拔公司（WilburSmith Associates，Inc．）以良好的服務和較低的報價中標。以上兩項措施使國際咨詢服務費用節(jié)省了560萬元。
施工設備的招標采購采用兩種方式：50萬美元以上的合同包，采用國際競爭性招標（ICB）的采購方式；50萬美元以下的合同包，采用國際采購（IS）的采購方式。這兩種采購方式競爭性強，同時也是亞行推薦的方式。通過招標采購，哈同公司引進了56臺套國際上先進的施工設備，設備的平均價格比國際市場低12.86%，節(jié)約費用1520萬元，有效地避免了人情采購、回扣和質次價高等問題。
以上幾個業(yè)務項目通過招標承包和采購共減少支出3300萬元。
通過一系列的競爭性招標，哈同公路公司確定了一批優(yōu)秀的施工隊伍和咨詢服務單位，節(jié)省了近4個億的巨額資金，取得了很好的效果。
三、 哈同公路招投標的幾點啟示
結合我國大中型項目建設的現(xiàn)狀和存在的問題，認真剖析和研究哈同公司招投標工作的經驗，有以下幾點啟示。
（1）實行招投標制是實現(xiàn)“兩個轉變”的必然選擇
中央關于“九五”計劃和2010年遠景目標建議中，明確提出“兩個轉變”：一是經濟體制從傳統(tǒng)的計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉變；二是經濟增長方式從粗放型向集約型轉變。哈同公司的新機制運行模式，提供了一個在投資建設領域里如何實現(xiàn)“兩個轉變”的良好范例。在計劃經濟時期，對施工隊伍的選擇在某種程度上存在著“關系選擇”，在施工過程中對施工單位可以說是“管吃管填”。在市場經濟的競爭機制下，這種無標底投標、最低價中標充分保障了投標者公平競爭的權利，促使投標人做更充分的準備工作，制定更科學合理的施工方案，強化、細化了施工管理和控制，想方設法合理地降低工程成本，向科學管理、先進技術要效益，從而根本上控制了工程造價。這種公開的競爭性招標方式使一切“人情”、“關系”、“后門”失去了作用，優(yōu)勝劣汰，誰有條件誰上，把對經營者的選擇由關系選擇，變成了競爭選擇。在工程實施過程中，業(yè)主與承包人通過合同法律關系確定各自應承擔的責任、權利和義務，實現(xiàn)了公路建設由人治向法治的根本轉變，有效地提高了工程質量和進度。
（2）必須加快立法，通過強制手段使國有項目實行招投標制
哈同項目能夠嚴格地執(zhí)行招標、投標制并取得良好效果，也有其外部原因，這就是投資方對項目建設的管理機制有強制性要求。凡利用亞行貸款的項目都有一定的附加條件，包括實行業(yè)主法人負責制、國際招標投標制等。換句話說，就是你用了我的錢，就得照我的辦法去干。從我國的實際情況看，還處于向市場經濟轉軌的階段，投資建設管理體制上的改革涉及到傳統(tǒng)觀念的影響，涉及到部門、地方、甚至個人切身利益，其難度和阻力是相當大的。哈同項目在黑龍江省大型建設項目中開創(chuàng)了用新機制建項目的范例，被號召在全省進行推廣。但就在哈同項目之后，新開工的幾個大型建設項目并沒有真正貫徹和執(zhí)行哈同公司的做法，不是按舊機制下的管理模式操作，就是雖然形式上按新機制運行，但實際操作走樣，貌似神不是。因此，加快大項目建設管理機制改革，在思想上引導是必要的，但必須加快立法，通過強制性手段使國有項目實行招投標制。
（3）必須形成全國統(tǒng)一的建筑工程招投標市場，徹底打破地區(qū)、行業(yè)壟斷和封鎖
在哈同公路中標的9家投標商中，黑龍江省交通廳直屬施工隊伍僅占26%，外?。ㄉ轿鳌⒓?、遼寧）、外系統(tǒng)（鐵路、航空港建設、港口建設、水利建設、林業(yè)）占74%?？梢哉f，真正做到了打破地區(qū)、行業(yè)保護。但從另外一個角度來看，黑龍江省施工隊伍在外省工程投標中，卻被地方保護主義拒之門外。在某些省份，即使工程中標，也要按工程造價的百分比繳納跨省施工管理費。公路行業(yè)的施工隊伍在爭取其他行業(yè)施工市場的過程中，也被行業(yè)壟斷所封鎖。用黑龍江省交通廳主管廳長的話就是：我們的大門打開了，歡迎人家進來，人家的大門卻緊閉著。這樣巨大的反差無疑給黑龍江省公路行業(yè)的直屬隊伍造成了巨大的沖擊。因此，如果要形成公開、公平、公正的全國統(tǒng)一的建筑工程招投標市場，必須徹底打破地區(qū)、行業(yè)壟斷和封鎖。
（4）做到有法可依、執(zhí)法必嚴，加大處罰力度，走向規(guī)范化
哈同公路招投標中遇到的一個最大困難是各投標人紛紛壓低報價，以求獲得工程承包權，甚至存在自殺性質的“瘋子標”，結果出現(xiàn)了低標中標后，工程無法進行的局面。各標段中標平均低于預算31.7%，最低的比預算低出42%。如此低的報價給各承包人背上了沉重的包袱，也給項目管理增加了極大的難度。究其內在原因，這是一個機制轉換過程中出現(xiàn)的問題。在國外工程投標中，私營老板要為自己的企業(yè)著想，標價低，賠了自己倒霉；而我國的企業(yè)是國營的，賺了賠了是國家的，不少企業(yè)負責人還抱著計劃經濟時期“先拿到工程，錢好要”的釣魚思想。這一情況的出現(xiàn)就是因為我們目前在招投標領域制度上不規(guī)范、法制上不健全，如果不能及時扭轉這種局面，新機制在運行過程中也很可能會流產。
（5）應盡快加強交流和溝通，使國內公路項目招投標法與國際慣例接軌
亞行規(guī)定了最低評估標中標的評標原則，在我國目前不完全市場經濟條件下，尚有不適應的地方，同時具有一定的片面性。評標原則過于強調“價廉”而忽視了“物美”，缺乏對投標單位的綜合能力判定。資格預審中60分和90分的投標單位站在了同一個起跑線上，沒有任何區(qū)別。標價最低的單位并不一定是最優(yōu)秀的施工單位，國內《公路工程施工招標投標管理辦法》（征求意見稿）中制定綜合評分法的評標原則，能夠較好的適應國內建設市場的情況，但與亞行規(guī)定的評標原則相抵觸。因此我們應加強與有關方面的交流和溝通，盡快在招標投標領域達成共識，為國內貸款項目提供一個可遵循的評定標準。
（6）在公平競爭的同時應對專業(yè)隊伍進行適當保護
公平競爭是按市場經濟規(guī)則搞項目的重要原則，但在經濟轉軌過程中，歷史形成國營專業(yè)施工隊伍包袱沉重，在競爭中處于不利地位。從哈同公路承包建設的情況看，干得好、能打硬仗的還是公路專業(yè)施工隊伍，設備強、人員素質好、有經驗，但往往一兩千人的企業(yè)要養(yǎng)活好幾百離退休人員。一旦爭不上標，沒飯吃，社會問題也大。所以，有必要確定同等條件下專業(yè)施工隊伍優(yōu)先的原則，這不等于延續(xù)舊機制，不等于保護落后，而是為轉向完全市場條件下的新機制創(chuàng)造平穩(wěn)接軌的必要條件。
專 家 點 評
哈同公路是北方寒冷地區(qū)第一條利用亞行貸款修建的公路，是我國不完全市場經濟條件下，引入完全市場經濟機制中形成的遵循國際慣例建設的大項目。對于這種在堅持國際慣例基本原則的前提下，從實際出發(fā)有所創(chuàng)造、有所完善建設項目的做法，黑龍江省委政研室《決策參考》以“哈同啟示”為題做了高度評價。正是堅持了以上五個結合，擺正了質量、進度、效益三者之間的關系，建設方才在任務重、標價低、工期短的情況下，開創(chuàng)了高質量、快速度、保效益的工程進展可喜局面。
供稿：電子工業(yè)出版社世紀波公司