對我國城市軌道交通投資環境的分析及對策研究 從目前國內外特大城市交通投資方向的選擇以及產出效果來看，均把發展城市軌道交通放在首位，當然這和軌道交通項目自身對于解決城市交通的擁擠，污染問題，促進城市可持續發展所具有的經濟技術綜合優勢密不可分。然而，城市軌道交通項目投資數額巨大，投資周期長，且項目投入運營后，收益低于社會平均收益水平，單純的依靠以政府為投資主體的投融資體制明顯是不符合當前城市交通基礎設施建設規律的，更難以滿足我國城市化進程中城市客運需求方式的多樣性和需求數量的大幅增加。一、對城市軌道交通項目的整體規劃及資金需求 我國城市軌道交通的建設尚處于起步階段，除北京、上海、廣州、深圳、武漢、南京、沈陽等大城市（或發達地區）編制了軌道交通網絡的專項整體規劃外，多數城市根據自身需求以單個項目向國家計委報批，尚未形成全國范圍內的城市軌道交通網絡規劃。因此，把握城市軌道交通整體規劃和資金需求的難度較大。作者通過整理部分城市在互聯網上公開的數據，匯總了表中所示的國內部分城市軌道交通整體規劃及資金需求情況。 由于建設任務繁重，投資規模過于龐大，國家有關部門已注意到城市承受能力不足的問題，開始控制軌道交通項目的審批進度。從1999年至今，國家僅批準了16條城市軌道交通線路。從目前掌握的情況看，“十五”期間，上海、北京等10個城市將建設城市軌道交通項目27個，投資需求將超過2000億元，這將成為我國有史以來城市基礎設施建設中投資規模最大的一批項目。因此，有必要對城市軌道交通項目的投資環境及其主要影響因素進行深入分析，并進行對策研究，以促進城市軌道交通設施建設的可持續發展。二、我國城市軌道交通項目的投資環境現狀分析1.國家積極的財政政策及商業銀行的貸款都存在較大的不確定性 我國自1998年開始實施積極的財政政策，現已實施了6年多，積極的財政政策對于國家加大對交通基礎設施的投資，確保交通建設資金的來源，特別對于城市軌道交通項目的投資起到了積極的作用。但作為一種短期的財政政策，長時期的實施已產生了擠出效應；對經濟和消費的拉動已經呈現出逐年遞減的態勢。著名經濟學家蕭灼基在廣州舉行的首屆南方經濟論壇上也指出，我國積極財政政策的實施空間有限，不宜長期實行。隨著我國財政的基本職能由行政型財政向公共型財政的轉變，積極財政政策的逐步淡出是必然的。此外，國家對商業銀行監管力度不斷加大，對銀行貸款審批制度進一步規范，商業銀行自身防范金融風險意識的不斷提高，商業銀行對交通基礎設施的投資越來越謹慎!近些年。商業銀行已明顯加大對軌道交通設施投資的貸款審查力度，貸款趨緊是一種必然的趨勢。在目前這種情況下，單純依靠地方政府財政來提供龐大的城市軌道交通建設資金，必將對地方財政及城市軌道交通網的整體建設產生不利影響。2總投資大，投資主體單一等問題引起建設資金籌措困難 從2002年世行評審的幾個項目的投資分析看，由于各種原因，建設成本高，各種軌道項目平均造價高達26億元/km，比我國計劃修建的第1條高速鐵路———京滬高速鐵路的單位造價高出幾倍。另外與國外相比，我國城市公共交通尤其是軌道交通的投資及運營補貼均由地方政府獨自負擔，而且財政部明確規定城市維護建設稅不能用于城市公共電、汽車和輪渡等公交設施的建設，車輛購置、更新和公交場站設施的建設全部由城市財政撥款解決，經營上依靠票價收入和財政補貼維持。那么，地方財政因沒有固定的公共交通發展資金，只能根據每年的財政狀況對公共交通的發展建設進行一定的財政補貼。由于城市軌道交通項目投資過于巨大，政府在資金籌措上經常捉襟見肘。如：北京地鐵復八線于1989年開工建設，由于財政資金難以落實，工期一拖再拖，1997年國家開發銀行貸款20億元和建設銀行貸款10億元資金到位，才在建國50周年大慶前建成通車。只靠財政性資金建設城市軌道交通項目是不可能實現快速發展的。3現有交通投資體制不利于城市軌道交通投資環境的改善 1. 交通系統內部投資體制的封閉性。我國受計劃經濟的影響，多年以來交通基建投資基本是在交通系統內部封閉運行，導致政府權力部門化，部門權力個人化，增加了投資成本，降低了投資質量；更由于部門壟斷的影響!外部資本投資城市軌道交通項目仍存在很多壁壘，介入非常有限；此外，由于缺乏強有力的財產約束機制與利益激勵機制，軌道基礎設施投資的效率和效益不高。2.注冊資本制度問題。城市軌道交通項目建設周期較長，實行業主責任制時，國家或地方政府本金投入是按計劃逐年安排的，項目公司的股本金不能一次到位，只能在建設期內分年投入。如果采用法定資本制度設立真正意義上的軌道交通項目股份公司，則每年公司擴大股本都須召開股東大會，修改各項文件，向各有關部門申報審批，不僅程序繁瑣，更麻煩的是增資擴股屬增發新股行為，在《公司法》有關條文的規限下，將難以實施，會使各年度資金與城軌建設進度的銜接出現問題，對工程建設和公司的規范運作產生不利影響。4缺乏科學的長遠的城市軌道交通發展規劃 雖然城市軌道交通在西方發達國家已經發展100多年了，但真正進入我國發展的歷史還很短，對于如何結合我國的特殊國情進行科學、長遠的城市軌道交通規劃，在國內理論界還是一個不太成熟的課題。從目前實際規劃效果來看，由于每個城市的軌道交通網沒形成一定的規模，運行間隔過大，沒有與鐵路、民航、公交等其它交通方式實現有機的接合0甚至部分軌道線路在開通初期即因為與原有公交線路發生惡性競爭，難以吸引更多的客源，達不到預期的運量，造成運營嚴重虧損。5城市軌道交通項目實施直接融資的法律障礙 城市軌道交通項目在建設期間及建成初期一般很難有良好的業績支撐，而《公司法》規定公司發行新股要求“公司在最近三年內連續盈利，并可向股東支付股利”、“公司與其利潤可達同期銀行存款率”，這實際排除了大型基礎建設項目的業主股份公司在建設期和項目建成營運期向社會公眾發行股票的可能性，對城市軌道交通項目實施直接融資形成了法律上的障礙。6城市軌道交通項目效益問題 一般來說，城市軌道交通項目具有很高的社會經濟效益，但由于長期以來我國政府過于強調基礎設施項目的公益性，過于追求城市軌道交通項目的社會效益最大化，使得運營企業無法按運營成本制定票價，因而運營企業極易虧損。另外我國對城市土地實行所有權與使用權分離的政策，由投資軌道交通項目帶來的外延效益（如土地升值等）不能直接體現在項目自身收益中，因此國內外的軌道交通項目除香港外，幾乎都存在財務虧損問題。三、創造良好投資環境的對策思路 1.按市場化原則理順城市軌道交通項目投資與運營的關系營造良好的城市軌道交通投資環境其出發點不應僅僅著眼于項目規劃階段如何“引資”，更為關鍵的還在于項目的“市場化運營模式”。因為理想的運營模式直接關乎項目是否能夠償還貸款并為投資者帶來經濟收益的問題，它最終決定了投資者的信心。香港地鐵得以借助豐富的融資渠道迸行融資，很大程度上得益于它優秀的經營成果。香港地鐵2002年純利達42億港元，營業額達76.86億港元，其中車費收入占最大比例為74%，車站內其他業務收入以及鐵路營運以外的收入，各占13%，經過近20年的發展，香港地鐵公司在金融界享有良好的信譽，融資已無需政府擔保。其成功的市場化運營模式，對我國內地那些正積極主動地發展城市軌道交通項目的特大型城市，具有極為現實的借鑒意義。2.樹立科學的城市軌道交通發展觀念，營造良好的政策環境 ①因地制宜發展適合本地區特點的城市軌道交通項目。城市地鐵以其運量大，環保，快捷，占地面積小等優勢正越來越受到發達城市政府的親睞。然而由于歷史，地理，文化等原因，我國各大城市的社會經濟發展狀況很不平衡，即使在一座大型城市內部，各區的經濟發展水平，老百姓的出行習慣也是不同的，對地鐵項目的建設只有在充分考慮到本地區的實際情況，特別是在客流量達到一定的規模后才應考慮。現在我國大城市地鐵每公里造價為5億元-7億元，在目前的國情下，建造這種項目，各地政府需要慎之又慎。 筆者認為，輕軌交通以其相對于地鐵建設、運營投資少的優勢（輕軌的造價為1億元/公里-1.5億元/公里，約為地下鐵道的1/3-1/4，單位運量投資0.8元/人公里-1.1元/人公里，比地鐵低40%左右）更具有良好的發展前景。因此，在我國當前城市交通建設投資水平較高但交通需求仍無法滿足的形勢下，以投資輕軌為主，地鐵為輔的做法是較為可取的。 ②解決好引入外資所涉及的兩個重要政策性問題。要想進一步吸引外商投資于城市軌道交通設施領域，有兩個帶有政策性的問題必須得到解決：一是允許外資在城市軌道交通設施項目上擁有多大的股權問題；二是城市軌道交通設施投資回報率問題。解決第一個問題的關鍵是，首先應明確國家沒有必要對所有的交通基礎設施都保持控股地位。即對那些極易形成壟斷的重大基礎設施項目，政府應擁有控股權，而對于那些既帶有社會公益性又可以進行商業化運作的項目則可以適當放寬外商投資的政策界限；此外，我們還應明確國家對外商投資的宏觀調控不是簡單通過中方在注冊資本中控股來實現的，國家還可以借助于價格、稅收、信貸等手段來管理這些投資項目。對于第二個問題，政府政策的重點應放在通過宏觀經濟調控手段通過市場競爭間接控制外商的投資回報率。投資回報率作為投資者對未來收益的一種預測值，其高低是由投資規模、技術設備、經營管理、市場狀況等多種因素決定的。人為地確定投資回報率界限和政府承諾外商投資回報率都是反市場的行為，結果不是抑制了外商投資基礎設施的積極性、就是因外商沒有投資的風險壓力而在資金、技術、管理等方面不能做到全力以赴。3.政府應有針對性地對城市軌道交通項目加大支持和扶持力度 ①在土地開發方面進行政策性傾斜。世界上任何一家軌道項目公司如果僅憑其主營性業務（車票收入）是無法償還貸款資金的，甚至連運營成本也很難維持，這已為歷史所證明。因此，政府是否能夠賦予運營公司沿線及車站附近一定的土地開發權及資產經營權，用綜合性收益來彌補運營產生的虧損并產生盈利，對于投資者是至關重要的。同時，政府還應加強城市土地宏觀調控，嚴禁批租失衡而造成土地供過于求。 ②提供稅收優惠。為加快城市軌道交通的發展，政府還需提供稅收優惠，對地鐵部門等收人實行減免法人稅和固定資產稅的稅收優惠政策。并可以進一步規定，凡享受減免稅優惠政策的收人必須納人地鐵部門內部基金，用于地鐵新線路的投資。通過這—政策，對地鐵公司來說，可以減輕新線路建設投資的利息負擔；對普通市民而言，則有保持建設工程前后運費穩定的好處。 ③完善有關法規，為城市軌道交通設施項目直接融資提供便利。如前所述，目前城市軌道交通設施項目建設期間和建成初期實現直接融投資存在一定法規障礙，完善有關法規政策，為項目直接融資留下一定空間，對于完善投資環境是十分重要的。3年香港聯合證券交易所為了方便江蘇寧滬高速公路股份有限公司募股上市，特意對交易所上市規則的有關條款進行修改，增加了對基建項目盈利業績耍求的特別豁免條款，才使寧滬公司成為國內首家無'年主營盈利業績順利掛牌上市的基建公司。其成功的經驗很值得城市軌道交通項目直接融資借鑒。此外，根據基礎設施項目建設周期較長的特點，還可以實行注冊資本分期到位制度（類似于外商投資企業注冊制度）。這樣處理符合國際慣例和基礎設施建設客觀規律，項目公司可根據項目建設需要合理安排資金、提高資金使用效率，減少變更注冊的大量事務性工作。4積極拓寬籌資渠道，建立發展基金 ①發行債券、股份制集資，充分利用民間資金。城市軌道交通建設投資大、周期長，一般分散的社會主體無法承擔，而由政府提供擔保，由軌道交通項目公司發行債券、股份制集資則是一種迅速籌集資金的辦法之一。此外，軌道交通項目公司一旦上市，還可發行可轉換債券，可轉換債券對投資者來說是一種十分好的投資方式，由于它既是債券又是股票，如持有人不需要本息就可以在確定的年限內轉換成股票，而公司則可以從發行債券中獲取大批資金，進行項目投資。 ② 建立“城市軌道交通發展基金”，進一步完善城市軌道運輸項目投資體系。如前所述，實現城市的軌道交通規劃建設將需要大量的資金，僅靠目前的財政投資體制是不可行的。因此，筆者認為，正在籌劃城市軌道交通項目的城市應建立穩定的“城市軌道交通發展基金”。至于建立基金的途徑，建議采用全市土地開發收益、基礎設施配套費和沿線一定范圍內的房地產開發收益等按一定比例“提成”作為“基金”，以立法的形式穩定下來。有穩定的基金不但是申請到貸款的關鍵，同時還可以為新的城市軌道交通項目籌集資本金，達到良性循環、滾動發展。四、結束語 從上文的分析中可以看出，政府作為城市軌道交通項目投資、建設和運營中的主要責任者，進行科學規劃，加大政策支持，加強立法，采取多元化投資，在運營管理方面鼓勵企業進行市場化運作應是改善、優化城市軌道交通項目投資環境的良策。